充分履行职权切实加强预算监督

--伊金霍洛旗人大常委会加强预算监督的做法和体会

　　我国《宪法》和《预算法》确定了县级以上各级人大及其常委会审批和监督预算的制度,《监督法》进一步明确了预算监督的重点和程序,为各级人大常委会加强预算监督指明了方向。下面,结合伊金霍洛旗人大常委会开展预算监督工作的实践与体会,谈谈改进人大常委会预算监督工作的一些做法和体会。

　　一、主要做法

　　(一)积极开展年度预算草案和上年预算执行情况审查。开展年度预算草案和上年预算执行情况审查,是人大常委会开展预算监督的常规项目。为了做好这一工作,旗财政部门每年向人代会提交的年度预算草案和上年预算执行情况,一般先由分管旗长审查之后提交旗长办公会议审查,再提交旗委常委会讨论,之后再报送旗人大常委会财经委初审,人大常委会主任会再审后提交人代会审查批准。从预算审查流程看,人代会的审查在最后,具有法定性。通过审查,充分发挥了人大常委会的重大事项决定权。

　　(二)积极开展预算执行情况和财政决算审查。对预算执行情况审查,分半年和年终两次进行,半年审议,财经委对本年度上一阶段预算执行情况和上年决算进行初审的基础上,提交主任会议审议,最终提交人大常委会审议批准。

　　(三)积极开展预算调整和动用超收审查。近几年来,我旗经济整体发展较快,收入征管水平进一步提高,每年超收收入的数额越来越大。超收收入的使用在人代会上没有明确汇报,只是向人大通报已经安排完的超收收入数字。因此,超收收入这一块容易游离于人大监督之外。超收收入是预算追加的主要经费来源,是目前行政首长手头最大的一块财政机动权。对超收收入监管不严,就会有损预算的严肃性。为此,人大常委会本着超收收入“先有预算,后有支出”的原则,超收收入的动用必须事先报人大审批。政府动用超收达到一定幅度或超出一定限额的,应提请人大常委会审查批准。对超收收入的监督与对预算追加的监督相结合,平时原则上不追加预算,确需追加的预算,应每半年集中一次,报人大常委会审批。2009年,伊旗人大常委会一改“先上车、后买票”的做法,对动用超收收入,政府必须在人大审议批准后,方可安排支出。严格控制不同预算科目之间的资金调整。近年来,我旗的经济发展较快,预算调整没有调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金,加大了人大监督的力度,维护了预算的严肃性。

　　(四)突出预算监督重点。加强对非税收入的监督。政府收支分类改革彻底取消了预算外资金的提法,引入“政府基金”、“非税收入”的概念,非税收入的范围比预算外资金要广,它涵盖了财政收入中除税收以外的其他所有收入。目前对非税收入实行的是分类管理,在收缴模式上,有的由财政部门直接征收,有的由财政部门委托的部门和单位征收。非税收入全部纳入了预算管理。就现实情况而言,非税收入的征收管理水平与税收的征收管理水平存在一定差距,随意性较大,基金和预算外专项资金支出预算编制也没有一般预算支出编得细致。所以人大有必要对政府基金、非税收入的征收和使用管理引起关注,督促有关部门强化对非税收入的征管,做到应收尽收,科学、合理地安排支出,提高资金的使用效益。2009年,伊旗人大常委会工作计划中专门安排了听取、审议政府基金和非税收入征收和使用管理情况报告的议题。

　　二、存在的问题

　　(一)预算草案初审时间滞后。一是时间上来不及,预算草案送交财经委初审通常已临近人代会召开,草案的调整牵一发而动全身,会产生连锁反应,工作量很大,难以操作。二是不利于党委统揽全局、协调各方的工作原则。人代会的审查意见主要来源于在此之前财经委的初审工作,而财经委很难在初审工作中修改已经旗委常委会讨论通过的预算草案,这样就造成了人大对预算的审查看似重要,而实际作用却不明显。若人代会否决预算草案,就会给各方面的工作带来被动,从而出现人大常委会对预算的监督工作象征意义大于实际作用的问题。

　　(二)预算监督工作难以深入。人大预算监督工作信息获取渠道较少,信息主要来自于旗财政和审计部门的汇报材料,包括预、决算工作报告,年度预算执行和专项资金的审计报告等。由于预算编制不够细化,财政部门提供的材料,审查人员难以看懂,预算编制的项目过粗、透明度低、报表所列的科目级次太少,而且普遍没有收支明细表和详细说明,审查人员难以看清资金的具体用途,更难以辨别资金安排的合理性。按现行体制,审计部门属于政府序列,审计部门受旗政府委托向人大汇报工作,审计报告往往要经政府的过滤处理,影响了对预算执行中违法行为的披露力度。

　　(三)对预算执行缺乏刚性的制约手段。预算是政府开展各项工作的财力保障,确定年度预算方案,也就意味着确定了政府年度施政重点。人大通过对预算的审查监督达到对政府施政进行监督的目的。人代会批准年度预算行为,其实质是年度立法,获得通过的预算不得随意改动。但在实际工作中,大家对预算的严肃性重视不够,预算在执行过程中变更频繁,随意性大,使预算审查的权威性大打折扣。出现这种情况,一方面与政府向人代会提交的预算本身不科学有关,如对预算收入预测不准,超收收入数额巨大,预留了过大的财政机动空间;对年度工作估计不足,预算编制不细,临时性预算追加过多等。更重要的原因是缺乏对违反预算行为进行制裁的手段,没有建立强有力的预算问责机制。《预算法》仅就预算执行中的几种违法行为作出原则性规定,而且其责任承担仅限于行政责任,这在实际工作中难以操作,所以现实当中违反预算法律法规的行为屡见不鲜,但很少有人为此承担相应责任。

　　(四)预算审查专业力量薄弱。近几年来,以建立公共财政为目标的预算体制改革紧锣密鼓地进行,财政部门相继开展部门预算、国库集中支付、政府采购、政府收支分类改革等工作,并相应地举办了大量的培训,更新专业知识。相对而言人大系统这方面的培训较少,专业力量相对薄弱。预算审查工作专业性、技术性较强,审查人员不仅要学会判断经济运行的总体态势,以预测预算的合理收入水平,还要了解政府的施政重点和民生需求,以确定财政支出的重点方向,而且还要熟悉财经专业知识,甄别各项预算支出的合理性、规范性。预算草案初审前要深入部门单位开展调查研究,了解部门的工作重点及经费需求,预算执行过程中要进行跟踪监督,检查预算执行的落实情况,收集各方面的反馈信息。开展这些工作需要配备一定的专业技术力量。因此要把预算监督工作做深入、做到位,人大系统亟需加强专业技术力量的引进与培训工作。

　　三、今后设想

　　(一)加强预算初审工作。实现预算监督由程序性向实质性转变,重点在于加强预算初审工作,要设计较为完善的审查程序,切实保障初审取得实效。一是严格时间要求。财政部门必须严格按《预算法》规定于人代会召开一个月之前向人大常委会财经委提交预算草案,这样就要相应提前向部门单位布置预算编制任务,确保初审有足够的时间。二是确定审查顺序。人大常委会财经委的初审工作,应赶在旗委常委会讨论预算方案之前完成,以便初审意见能供旗委常委会参考。三是　认真开展初审。初审之前,财经委应及时了解、掌握与预算编制工作有关的信息。在部门预算编制任务布置之后和部门单位第一次向财政部门提交本部门预算初步方案之前,财经委就要通过调查研究,了解、掌握部门年度工作重点和经费需求等情况,以增强初审工作的针对性。教、科、农和一些有重大建设项目的部门单位,在向财政部门提交初步预算方案时也应同时向人大财经委呈送一份,以便对照审查。四是　明确初审程序。由于人代会会期短、议程多,人代会上难以对预算草案进行全面、深入地审查,对预算的实质性审查工作一般在初审阶段完成。所以在初审工作中,应邀请部分熟悉财经业务的人大代表参加,以增强初审工作的合法性。在初审过程中应增设听证和辩论程序,邀请人大代表、有关部门负责人和群众代表参加,由财政部门对重点支出安排作出说明,增强预算的透明度。在初审阶段,要留有一定的时间,对预算草案进行辩论、修正,不断地完善预算草案。只有预算初审工作做实了,才能真正落实人大对预算的监督权。

　　(二)改进预算监督手段。一是健全监督网络,完善监督办法。按照《监督法》的要求,人大常委会监督工作的结果要及时向社会公开,赋予公众对政府预算的知情权,唤醒公众的监督参与意识。二是拓宽知情渠道。知情是实现有效监督的前提,预算监督不能只限于听汇报、看报告。一般情况下,被监督对象不会主动提供不利于自己的信息,人大要扭转被动监督的局面,必须积极拓宽知情的渠道。具体要建立人大与政府部门之间的公开、透明的信息交换制度,适时将资金调度、预算调整和人大的监督意见等信息进行定期或不定期地交换;要建立财政预算在线监督系统,人大财经委与旗财政部门实现联网,通过在线监督系统,使财政花出去的每一笔钱都能够进入人大监督的视野;要建立规范的报表体系和备案制度,财经委与财政部门相互协商,规范报批和备案的文本及表格,保障信息的畅通;要拓展民情收集渠道,加强调研和走访,了解人大代表和基层群众的需求、意见,为预算监督打下良好的民意基础。三是加强预算审查的专业技术力量。解决这一问题较为可行的办法是对外聘请有关专家或专业人士,借助外力,提高监督水平。可以从审计或其他部门单位聘请有这方面经验的专业人才,作为预算审查监督工作的顾问,参与预算初审和日常的监督工作,旗财政要为预算的审查和监督工作提供经费保障。四是支持审计对预算执行情况进行监督。审计部门在制定年度预算执行审计方案时,应听取财经委的意见,并在审计方案确定后,向财经委通报。审计部门对发现的预算执行中的重大问题,要及时向财经委通报。人大常委会可以要求旗政府责成审计部门就预算执行中的重大问题进行专项审计或审计调查。加大对审计结果的利用,加大督促检查力度,并使处理意见落到实处;必要时可以向政府及其部门单位提出询问、质询和启动特定问题调查乃至罢免程序。

　　(三)逐步推行绩效预算。目前我旗财政已从保政府运转的“吃饭型”财政向以提供公共服务、公共产品为主的公共财政转型。随着财政状况的改善,今后项目支出、专项支出会越来越多,加强对专项资金使用情况的监督应成为人大预算监督的一个重点。以往人大对专项资金的监督更多的是停留在规范性的层面,即钱花在何处,是否符合规定等。对资金的使用效益要求不高,即完成一项政策目标到底需要花多少钱,花的钱产生了什么样的实际效果等,大家没有深究,显然对公众和纳税人而言后一个问题更为重要。因此,今后人大有必要加强对专项资金使用绩效的监督。

　　(四)积极促进预算体制改革。预算监督说到底是要保障公众和纳税人的利益。但监督只是手段,不是目的,我们的目的是要通过监督改进政府的工作水平,督促政府把从纳税人身上收取的钱使用好,为社会提供最好的公共产品,增进社会福利。所以,人大预算监督工作要积极引导政府部门加快预算体制改革,按照建立公共财政的要求,不断完善部门预算编制、深化收支分类改革、推进绩效预算。要正确处理好支持与加强监督的关系,寓支持于监督中,通过预算监督,促进政府及有关部门改进工作,真正建立起符合社会公众利益的“阳光财政”、“民主财政”、“公共财政”。